9月22日，省十二届人大常委会第二十八次会议审议通过了《江西省河道采砂管理条例》（下称《条例》），并将于2017年1月1日起施行。《条例》针对河道采砂管理工作中存在的具体问题，从河道采砂规划、采砂许可以及监督管理等方面作出具体规定，进一步从严规范我省河道采砂活动、强化监督管理、保护河道生态环境。
采砂船正在河道内作业
出台地方性法规迫在眉睫
非法采砂，是指违反河道采砂管理相关法律法规规定，未经水行政主管部门许可，以营利为目的，在河道管理范围内开采砂石、粘土的行为。河道采砂管理，是水行政管理的焦点问题，也是政府社会管理事务的难点问题。由于非法采砂具有隐蔽性、随意性，容易对防洪、通航安全造成严重影响。
我省是砂石资源较丰富的省份，也是河道采砂量较大的省份。随着经济社会的发展，建筑砂石需求日趋旺盛。在高利润和低违法成本的双向驱动下，不法分子以身试法，非法采砂屡打不绝。多年来，超量开采砂石后，导致河道生态环境与河道安全不堪重负，河床下切，部分河段砂石资源已近枯竭。
2006年8月，省政府颁布了《江西省河道采砂管理办法》，通过政府规章创建了河道采砂监督管理制度，规范河道采砂活动；省委、省政府从加快推进生态文明建设的战略高度，于2015年作出实施“河长制”的决定，由各级党政主要负责人担任“总河长”，负责辖区内河流的保护治理；水利、财政、交通运输等有关部门出台了有关加强河道采砂管理、处置过剩采砂船舶奖励补助等方面政策。我省也在规范河道采砂活动、保护河道生态环境方面取得了一定成效。
然而，《江西省河道采砂管理办法》作为省政府规章，仍面临着效力不足，执行力有限的问题，其规定的行政处罚力度与违法成本极不相称，远远起不到震慑作用，政府规章上升为地方性法规迫在眉睫。
总量控制采砂船并逐年减少
河砂不仅仅是一种矿产资源，也是一种宝贵的水生态资源，对保护水环境特别是地下水资源起到无以替代的作用，具有保护河道、储蓄水源、过滤污染物、维护生态平衡等多种功能。河砂资源的非法掠夺式开采，不但引发一系列的地质环境问题，还破坏了地表水及地下水水环境，对社会经济的可持续发展造成了极其严重的负面效应。
2000年，伴随着长江实施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱阳湖和赣江，导致我省采砂能力严重过剩，偷采滥采时有发生，给我省采砂管理带来巨大压力。为有效控制采砂船舶数量，从源头上遏制非法采砂行为，2008年以来，我省开始实行采砂船舶(机具)总量控制，并对过剩的采砂船舶实行切割补助，堵疏结合化解采砂管理难题。据悉，全省共完成采砂船切割648条，各地财政投入切割资金共约6.55亿元，省本级补助各地财政资金2亿元。
该制度实施以来，有效控制和减少了我省水域的采砂船数，提高了监管效能，遏制了非法采砂行为。鄱阳湖水域采砂船数量也从原先130余艘减至目前的50余艘，赣江南昌段从原先400余艘减至目前的30余艘。
为固化治理成果，此次《条例》中在制度设计方面明确提出，规定我省实行采砂船舶(机具)总量控制制度，逐年减少采砂船舶(机具)的数量和年度河道砂石开采总量，并提出在编制河道采砂规划、河道采砂计划和采砂实施方案时，都必须包括可利用采砂总量、年度河道砂石开采总量、采砂船舶(机具)数量及采砂设备功率等内容。同时，规定县级以上人民政府可以根据本行政区域具体情况，决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理。
科学编制河道采砂规划
在现实河道采砂活动中，不科学且无序滥采乱挖会改变相对稳定的河床形态、水流流态和河汊水道的分流比，导致局部河床河段下切，给河势稳定和防洪、通航、涉河工程安全及生态与环境保护带来巨大的威胁。因此，治理河道采砂的乱象，关键要科学制定河道采砂规划，为依法审批和监督管理河道资源提供依据，并适时推进有关河道的禁采。
值得一提的是，为促进对河道砂石资源的科学管理，《条例》列出专章对“采砂规划”进行了规范，对采砂规划的编制主体、编制审批程序、编制要求及具体内容作了规定。
《条例》规定，河道采砂规划应当符合河道生态环境安全、防洪安全、通航安全、工程安全要求，符合流域和区域综合规划，并与河道防洪、河道整治、航道整治、渔业发展以及湿地保护等专业规划相衔接。河道采砂规划应当包括砂石砂质、分布、储量和可利用砂石总量，可采区、保留区、禁采区，可采期、禁采期等具体内容，同时对禁采区范围、禁采期期限作了详细规定。
为抓好河道采砂规划的落实，《条例》要求有关水行政主管部门应当编制年度河道计划、制定河道采砂实施方案，并对编制制定程序及其具体内容作了规定。
明确河道采砂许可权限
取得河道采砂许可证是开采河道砂石资源的前提。在法律层面，《中华人民共和国水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”
截至目前，国务院尚未出台河道采砂许可制度实施办法。为落实法律规定的河道采砂许可制度，此次出台的《条例》对河道采砂许可制度作出具体规定。
首先，《条例》明确我省河道采砂实行许可制度，未取得县级以上人民政府水行政主管部门颁发的河道采砂许可证，不得从
事河道采砂活动。同时，明确了不需要办理河道采砂许可证的例外情形。对当地村民在禁采区以外因自用采挖少量砂石的，交通运输(航道、海事、港航)主管部门进行航道整治需要采砂的，以及国家、省重点工程建设需要采砂、且砂石需求量大、可采区砂石总量无法满足其用砂需求的，作出特别规定。
其次，《条例》还结合河道管理权限以及全省行政审批职能精简下放的实际情况，明确了省、市、县三级河道采砂许可权限，即在鄱阳湖采砂的，由省人民政府水行政主管部门实施许可；在五河干流采砂的，由所在地设区的市人民政府水行政主管部门实施许可；在其他河道采砂的，由市县人民政府水行政主管部门按照河道管理权限实施许可。
此外，《条例》在河道砂石开采权申请人应当具备的条件、申请程序及提交的材料、审批程序等方面也做出了明确规定，授权省人民政府财政主管部门会同省人民政府价格、水行政主管部门制定有关河道砂石资源费、河道砂石开采权出让费的具体收取、使用、管理办法。
细化河道采砂监管措施
值得一提的是，为加强河道采砂监管，《条例》在《江西省河道采砂管理办法》的基础上，进一步完善了河道采砂监管举措，明确规定国家工作人员不得违反国家规定参与河道采砂经营活动，不得纵容、包庇河道采砂违法行为；并规定从事河道砂石开采的单位和个人应当遵守的有关义务，进一步明确了相关单位和个人的责任。
在加强监督方面，《条例》明确要求加强现场监管，对采区开采深度进行测量，监控采区最低控制开采高程，可为采砂船舶（机具）免费安装电子信息化监控设备，强化全程监督。
在监管机制方面，《条例》设定了采砂船舶（机具）集中停放制度，规定采砂船舶（机具）在禁采期内，以及未取得河道采砂许可证的采砂船舶（机具）在可采期内，均应当停放在所在地县级人民政府指定的集中停放地点，并由采砂船舶（机具）所有者负责管护。
有分析人士指出，《条例》的颁布实施，必将进一步提升我省河道砂石资源科学管理水平，促进河道生态环境保护，为推动和促进我省生态文明建设提供更加有力的法治保障。
◎文/图 刘丽华 万强 黄云军 记者康春华
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